城市规划的专业核心竞争力：教条主义还是实事求是？
本文为《城乡规划》2020年期刊以飨读者的第1篇论文
编者按
任何一个行业或学科都应有其核心竞争力，城市规划亦然。
然而，第二次世界大战后，美国的城市规划者没能认识到，当城市化成熟之后（“大规模的城市化增量发展已经结束”）城市问题已发生了根本的变化，依旧“按照现代主义原则大尺度地改造城市旧区”，以至于“城市规划居然被非专业的社会活动家雅各布斯轻易颠覆”，继而又没能反思被颠覆的根本原因，片面强调“公共参与”，以至城市规划专业被边缘化，这是个教训。
标题：城市规划的专业核心竞争力：教条主义还是实事求是？
作者：朱介鸣 同济大学建筑与城市规划学院特聘教授
出处：将刊登于《城乡规划》杂志2020年第2期
美国城市规划专业的演变
简·雅各布斯（JaneJacobs）所著的颇具影响力的《美国大城市的死与生》（TheDeath and Life of Great American Cities，1961）一书，深刻地改变了美国城市规划的专业实践和学科发展。
此书据称是美国20世纪三大城市规划巨著之一，另两本著作分别是伊恩·麦克哈格（Ian McHarg）的《自然的设计》（Design with Nature，1969）和凯文·林奇（Kevin Lynch）的《城市意象》（The Image of the City，1960）。
现代主义城市规划原则被瞬时推翻，第二次世界大战后的城市规划，被批判成大尺度的空间变化，毫不尊重当地的城市历史社区和传统的空间肌理。充满城市生活的舒适人行道，被经常空无一人的宽广开放空间所取代，古老的历史建筑给现代摩天大楼“让路”，小尺度城市街道被宽阔的多车道大马路所代替。
面对雅各布斯所领导的社会运动的严厉批评，诸如丹尼尔·伯纳姆（Daniel Burnham）的“不要做小规划”（make no little plans）和“规划更好的城市”（plan for better cities，1967年发行的美国邮票上的口号，见图1）的现代主义城市规划理念被逐渐放弃。
图1：“规划更好的城市”
图中的方案体现我们很熟悉的现代主义城市空间尺度和肌理。
城市规划的专业核心竞争力
城市规划具有国情背景，外人很难评判究竟是什么力量引起了美国城市规划的转型。能够理解城市化国情限定城市规划内涵的关系，所以美国城市规划无可奈何地成为仅仅的公共参与和社区规划而已。唯一令人百思不得其解的是，专业的城市规划居然会被非专业的社会活动家雅各布斯轻易颠覆，成为可有可无的专业。
雅各布斯关于城市规划批评的著作似乎就是那本《美国大城市的死与生》，实际上她至少还写了三本关于经济的著作，分别是《城市的经济》（The Economy of Cities，1970）、《城市与国富论：经济生活的原则》（Cities and the Wealth ofNations: Principles of Economic Life，1984）、《经济的本质》（TheNature of Economies，2000）。
记得一位世界银行的前辈说起，当年雅各布斯曾捧着自已的书去世界银行游说她所谓的独特经济理论，经济学家们感觉很惊奇：一个没学过经济学的家庭妇女居然胆敢挑战毕业于世界一流大学的经济学专家。但是经济学界似乎从未有人认真谈论雅各布斯的三本经济学著作，因此挑战无疾而终。
（注： 雅各布斯因为结婚生子未能完成大学教育获得本科学位。美国财政部长史蒂文·姆努钦（StevenMnuchin）在2020年达沃斯论坛上建议瑞典中学生社会活动家格雷塔·滕伯格（Greta Thunberg）先去大学念经济学，然后再来讨论低碳运动。低碳经济是个专业领域，不是光靠社会运动就能达到目标。*此处无任何性别歧视、身份歧视。）
雅各布斯当然是一位卓越的、值得纪念的城市规划批评家，但是规划学者也必须反思：为什么城市规划不能像经济学那样不轻易被非专业人士颠覆理念？这是否意味着城市规划专业的核心竞争力很薄弱？
美国城市规划专业为何被边缘化？
实事求是，而不是教条主义
因为国情不同，城市规划面对的城市问题也不同，各国城市研究的重点也应该不同，不应该存在所谓的“放之四海而皆准”的“国际最佳实践”。
不幸的是，大多数英语国家的城市规划从20世纪60年代的现代主义教条走向了今天的反市场、反发展、反全球化的民粹主义意识形态。这种非理性的民粹主义意识形态甚至进入到国际城市研究期刊中，形成规划研究的教条主义，且期刊编辑和西方评审人还试图将民粹主义意识形态“放之四海”。
作为亚洲发展中国家的城市研究学者，本人有幸与著名国际城市研究期刊的编辑和匿名审稿人进行交流，发现政治正确超越逻辑推理的普遍现象。定型的教条主义使得学术思考能力和智力水平下降。现提出两个案例，探讨城市研究国际交流面临的意识形态挑战：非正式住房和乡乡差别。
3.1 -对于高密度低收入国家，自发的非正式住房作为住房供给模式是否可持续？
自发的住房建设普遍存在于许多发展中国家的城市。违反建筑法规或未获得规划许可的自建住房被称为非正式住房，或委婉地称其为大众住房（popular housing）。当民众的住房需求在政府管理的正式框架内不能得到满足时，民众就会自发地解决自己的住房问题。
英国建筑师约翰·特纳（John Turner）在20世纪70年代大力推荐民众自助住房和社区自我管理，声称非正式自助住房比政府公共住房或开发商提供的商品住宅更好、更便宜。非正式住房作为自发自助的举措是值得称赞的解决住房问题的方案。
当政府和市场都无法满足低收入群体的住房需求时，自建的非正式住房成为唯一的选项，如以前的城市棚户和当代的“城中村”住房和小产权房就是其中的典型。但是一个关键的问题仍未得到解答，对于土地稀缺且仍处在城市化进程中的发展中国家而言，这是可持续的解决方案吗？
显然，非正式住房是一个有价值的研究方向。村庄住房都是村民自发和有机地建设的，使用当地的材料并遵守当地的习俗，在这种情况下的自建住房，必定是最合适、也是各自能够负担得起的选择。
然而，在工业化和城市化进程中必须考虑两个突出的因素：持续的城乡人口迁移和人口密度的逐渐提高。为大量新移民提供住房与解决现有城市居民的住房同样重要和迫切。但是非正式住房讨论只关心后者，而忽略了前者处境更为严峻的事实。
人口密度表明了土地的稀缺程度，人口密度高表明土地资源高度短缺，土地稀缺是住房供给的最大制约因素，因此，住房用地必须有效利用。自助自建住房的论述只强调自建模式，完全忽略土地作为住房供应的主要因素。
大部分东亚、东南亚国家的城市土地严重短缺，而20世纪六七十年代的自建非正式住房文献，是以拉丁美洲国家的实证调查为基础，而拉美国家的土地稀缺程度远不及亚洲。将拉美发展中国家的经验“普遍化”是学术界的教条主义，有必要在亚洲人口高密度（土地稀缺）、经济低收入（发展中）国家的背景下来讨论非正式住房建设问题。
在人口高密度和快速城市化的背景下（意味着城乡移民不断涌入使城市人口密度持续提高），缺乏规划管治的非正式住房一般是在各自小地块上自建（如宅基地），初期是低层高建筑密度的建成环境，以这种模式建设的皖南徽派建筑的村庄很优美（此类村庄应该有乡规民约式的建设管治，而不是无规划管制）。
但是低层高建筑密度模式无法应对大量外来流动人口对住房需求的压力，所以城中村必须提高容积率，于是成为高容积率高建筑密度的建成环境。
首先，导致不符合安全规范、不具备公共卫生基本底线的恶劣居住环境。
其次，因为是小地块自建，建筑层数无法达到十多层、甚至更高的层数（大城市住宅建筑目前高达80米，土地稀缺所致）。大量非正式住房自建降低土地利用效率，使得地均住房面积没有达到最佳，这也是造成住房价格上升的一个因素，城市新移民的住房负担上升（越南胡志明市案例）。
第三，随着非正式住房和商品化住房的同时建设，低收入居民集聚到非正式住房区，中产和高收入阶层居民集聚到商品化住房区，导致城市的社会空间分化隔离。印度尼西亚首都雅加达的住房建设情况就充分体现了这一结论。
综上所述，在高密度发展中城市，非正式住房不应成为向低收入居民提供城市住房的可持续解决方案。然而，不少主流英文城市研究期刊不能接受对“非正式住房理论”的批判挑战，认为非正式住房理论是权威，批判非正式住房是政治不正确。
这说明2008年全球金融危机后，左派意识形态已经统治了英语国家的城市研究领域，使之完全丧失了理性分析能力，甚至西方一些所谓的亚洲城市专家也对亚洲发展中国家的城市住房状况视而不见。
英国皇室的查尔斯王子看了电影《贫民窟的百万富翁》（Slumdog Millionaire）后，认为印度孟买贫民窟是城市规划的楷模，甚至是西方生活方式的榜样，但是他自己却一直住在皇宫里，不能不说是严重的言行不一。
3.2 -“乡乡差别”是否与“城乡差别”一样不公平？
社会主义计划经济时代的户籍登记制度有其积极的一面，它确保了在公民之间公平地分配极其有限的社会福利（包括城市公共住房和农村宅基地）和短缺的商品。
1958年，我国将户籍分为两类（农业和非农业）之后，出现了城乡差别，当非农户籍（城市户籍）居民所获得的福利和利益远远超过农业户籍（农村户籍）农民所能得到的分配时，城乡不平等就出现了。前者有一系列城市福利，如医疗、教育、退休金等，还包括提供公共住房（实际供不应求），而后者基本上是自给自足，分配宅基地由农民自建住房。
自从农村到城市的自由迁徙被限制之后，城乡差别的不平等现象逐渐加剧。限制流动的“无形之墙”彻底阻断了农民迁移城市从而提高生活水平的路径，城乡差别成为中国社会不公正的象征。
1978年以来的改革开放政策大幅度改善了农民的生活水平，城乡不平等现象有所缓解。最重要的是，不再禁止农民从农村到城市的自由流动。
大规模的农民在城市打工的现象已经成为广泛存在的新社会现象。所以研究户口制度的学者认为户口是社会不平等的根源，为了社会公正，应该取消户口制度。但是最预料不到的变化是随着城市化从中心城市向郊区延伸，发达地区农村非农化迅速发展，近郊农村农民的生活水平大幅度提高，出现“城中村”现象。
这些地区的农民甚至拒绝将农村户口转变为城市户口，因为村庄给村民提供了更好的福利。城乡二元户籍制度保持不变，但是城乡差别所对应的所在地利益在发达地区已经出现逆转。城市低收入居民的生活水平远不如郊区农民，农村集体免费获得的集体建设用地和宅基地资源的土地非农收入是一个重要的因素。
所以，构成城乡不平等的是户籍所赋予的福利和权利，而不是户籍制度本身。缩小城乡差别的根本在于缩小城乡收入的差距，取消户籍制度并不是关键。
位于城市化发达地区工业化郊区的农村，也吸引了大量的外来农民工在此工作和居住，在长江三角洲和珠江三角洲地区不少县级市的流动人口比户籍人口多得多。Guo, Zhu and Liu的实证调查发现，南海昔日的城乡差别已经出现逆转，且产生了新的差别，即村内本地农民与外来农民工之间的收入差距。两者都是农民，所以称之为“乡乡差别”。
后来又发现，省际、省域内县际，甚至是县域内村际的农民收入差距也可能很大。“乡乡差别”主要是由村集体建设用地收入在工业乡镇与农业乡镇之间的差别造成并加剧的，因为前者的村庄集体建设用地价值大幅度提高（取决于城市化发展程度），而后者的集体建设用地基本没有价值。
农村土地集体所有制的制度决定了集体土地收入归集体成员所有，不与在乡镇打工的外来农民工分享。如果说这是歧视（如同城市设施不与非户籍居民共享构成歧视），乡村对外来农民工的“歧视”也成为制度化。可能这种“歧视”比城市还严重，农民工是客工，不可能获得当地农村户籍而成为当地村庄成员，而农民工在城市还有机会获得城市户籍。
南海所在地农民享受了土地增值，而外来农民工家乡农业乡村的土地没有任何增值，无从享受同等待遇。农民是否应该享受集体土地增值？这是一个重大的研究课题。土地经济学发现，城市土地增值主要是由城市化发展的外部性、基础设施和公共设施投资所引起。公共投入是否可以让个人获利？地租收入本质上是不劳而获，所以我们认为农民集体应该缴税，与社会分享公共投入的收益，同时降低逆转的城乡差别和乡乡差别。
不难理解，村集体独享不劳而获的集体土地收益造成了“乡乡差别”。然而不少西方学者还停留在对“城乡差别”和户籍制度的批判阶段，被定型的教条主义所蒙蔽，不理解因为独特的集体土地地租造成的“乡乡差别”，拒绝认识“乡乡差别”，教条主义使得学术思考能力下降。
城市规划的专业精神